Den 14. april 2018 angrep USA, Frankrike og Storbritannia syriske militære mål knyttet til infrastruktur for kjemivåpen som svar på et angivelig gassvåpenangrep i Douma i Øst-Ghouta den 7. april 2018. I den norske offentligheten har det vestlige angrepet av flere blitt fremstilt som et klart brudd med folkeretten. Internasjonalt er det blitt argumentert både for at angrepet er ulovlig og lovlig.

Det vestlige angrepet på syrisk kjemivåpeninfrastruktur kan ses i lys av at den syriske borgerkrigen nå går mot slutten. Dette er en krig hvor kjemivåpen har blitt brukt i utstrakt grad de siste fem år. Manglende reaksjoner fra verdenssamfunnet på denne bruken har skapt usikkerhet rundt et av de  mest utvetydelige forbudene i krigens folkerett – forbudet mot å benytte kjemiske stridsmidler i væpnet konflikt.  Forbudet er både sedvanebasert og nedfelt i kjemivåpenkonvensjonen. Angrepet kan derfor ses som en symbolsk markering fra tre av Sikkerhetsrådets faste medlemmer om at kjemivåpenforbudet står ved lag. Dersom man ser angrepet i kombinasjon med et lignende angrep som USA gjennomførte mot syriske mål i april 2017 som svar på kjemivåpenbruk i Khan Sheikhoun, sender angrepet et utvetydig signal om at bruk av kjemiske stridsmidler vil ha en høy pris i senere væpnede konflikter til tross for gangen i Syria-krigen. Følgelig kan man argumentere for at selv om det vestlige angrepet på syriske baser ikke var rett (altså lovlig), kan det ha vært riktig (altså legitimt).

Temaet her er imidlertid angrepets folkerettslige lovlighet. Situasjonen er ikke like entydig som media-dekningen kan ha skapt inntrykk av. I det følgende gis en oversikt over folkerettslige hjemler som kan tenkes å regulere dette forholdet.

Hovedregel og unntak for maktbruk ad bellum

De tre angripende statene, USA, Frankrike og Storbritannia, ble ikke invitert av syriske myndigheter til maktbruk på syrisk jord, og syriske myndigheter har protestert på angrepet. Hovedregelen i folkeretten er at maktbruk mot en stats territorielle integritet mot statsmaktens vilje er forbudt. Dette maktforbudet er kodifisert i FN-paktens artikkel 2(4). Dersom de angripende stater ikke kan anføre et særlig hjemmelsgrunnlag for angrepet, vil det være i strid med maktforbudet, og følgelig folkerettsstridig.

Et unntak fra maktforbudet er sikkerhetsrådsmandat under FN-paktens kapittel VII. Sikkerhetsrådsmandatet for maktbruk i Syria og Irak i sikkerhetsrådsresolusjon 2249 fra 2015 retter seg kun mot ikke-statlige terror-grupper, og omfatter ikke maktbruken mot det syriske regimet 14. april.

Et annet unntak fra maktforbudet er selvforsvar etter FN-paktens artikkel 51. Som utgangspunkt kan USA, Frankrike og Storbritannia ikke påberope selvforsvar, i og med at verken syriske myndigheter eller kjemivåpenbruk har truet dem direkte. Alminnelig selvforsvar kan dermed ikke påberopes.

Tilsynelatende har USA, Frankrike og Storbritannia ikke hjemmel i unntakene fra maktforbudet for angrepet. Like fullt argumenteres det fra ulike hold at angrepet var lovlig. Vi har sett på fire folkerettslige grunnlag som kan ligge til grunn for dette synspunktet.

Fire ulike argumenter for angrepets folkerettslige lovlighet

• Utvidet kollektivt selvforsvar mot masseødeleggelsesvåpen. Et mulig hjemmelsgrunnlag for angrepet ad bellum er en utvidet rett til preventivt selvforsvar (artikkel 51) når det er snakk om masseødeleggelsesvåpen (MØV).

Argumentet for en slik utvidet selvforsvarsrett er at selvforsvarsrettens reaktive karakter kommer til kort når det handler om masseødeleggelsesvåpen. Dermed anføres det at tidspunktet for handling her må være tidligere enn den alminnelige regelen for selvforsvar, hvor et angrep må være pågående eller nært forestående (imminent).

Et forkjøpsangrep mot MØV er i henhold til denne argumentasjonen ikke en straffereaksjon, men et preventivt tiltak. Dermed blir ikke spørsmålet om bekreftelse av kjemivåpenbruk i Douma fra OPCW satt på spissen (altså hvorfor angrep man før man hadde fått bekreftet at kjemivåpen var blitt brukt, og at regimet sto bak). OPCW har gjentatte ganger de siste tre år bekreftet at syriske myndigheter har evne og vilje til å benytte kjemiske våpen. Spørsmålet som oppstår i Syria-krigen er imidlertid hvordan et slikt grunnlag kan anføres 5 år etter det første store kjemivåpenangrepet i Syria. Her kan det anføres at sikkerhetsrådets tiltak mot bruk av kjemivåpen i Syria  i 2013 var OPCW-inspeksjoner og fjerning av kjemivåpen, samtidig som man presset Assad til å slutte seg til kjemivåpenkonvensjonen. Dette sporet hindret ikke fortsatt kjemivåpenbruk, og er nå åpenbart uttømt.

Under denne hjemmelen (ad bellum) kan man anføre at angrepene var målrettede for å redusere det syriske regimets evne til å benytte kjemiske våpen, og dermed var i tråd med kravet om ”nødvendighet” under artikkel 51. De forårsaket heller ikke sivile følgestap, og var dermed ”proporsjonale” i fht dette formålet.

• Beskyttelsesplikten, og en gjeninnføring av humanitær intervensjon

Et mer generelt grunnlag for angrepene kan være en rett til maktbruk for å stanse folkerettsbrudd når FNs Sikkerhetsråd vil være lammet eller av andre grunner ikke handler når det begås internasjonale forbrytelser. Dette er beslektet med argumentasjonen under Kosovo-intervensjonen i 1999, og vil i såfall innebære gjeninnføring av en regel om humanitær intervensjon i krigens folkerett.

Dette folkerettsgrunnlaget er svært usikkert, og opererer i grenselandet for hva som er folkerettslig lovlig. Utfordringen med ”Kosovo-eksemplet” er at reglene har blitt tydeligere de siste 20 år. En militær operasjon uten hjemmel i henhold til FN-pakten anses etter 2010 for å være aggresjon etter Romastatuttene. Motargumentet er at når rammene for maktbruk blir for rigide (kun maktforbudet og to snevre unntak) gir dette stater anledning til å spekulere i folkerettslige begrensninger. Dermed kan visse typer regimer benytte masseødeleggelsesvåpen, bedrive etnisk rensing, folkemord og massive krigsforbrytelser uten at dette får konkrete eller direkte følger for regimene selv eller krigens gang. En større grad av usikkerhet rundt reglenes ytre rammer kan gi slike regimer incitament til å ikke ta slike sjanser, altså en slags ”disiplinerende tvetydighet”. Tanken er altså at usikkerheten rundt reaksjoner fra verdenssamfunnet ofte vil ha en disiplinerende effekt på krigførende statsparter, fordi prisen for internasjonale forbrytelser lett kan bli for høy. Problemet er at en slik regel bryter med kravet om å holde seg til FN-pakten, fordi den åpner for at andre fora enn FNs Sikkerhetsråd kan beslutte intervensjoner eller militære operasjoner i tredje land.

Når det gjelder Syria-angrepet, er hovedutfordringen med å argumentere for dette hjemmelsgrunnlaget spørsmålet om hvorfor regelen ikke også gjelder andre internasjonale forbrytelser som beviselig har pågått i Syria. Det er også et spørsmål om angrep mot infrastruktur vil være tilstrekkelig for å oppnå målsetningen om å beskytte syrere mot fremtidig kjemivåpenbruk. Denne hjemmelen vil ofte presse frem behov for mer omfattende militære operasjoner som fører til mer dyptgripende endringer. Slik situasjonen er i og rundt Syria er det høyst uklart om dette faktisk ville tjene til å beskytte syrere.

• In bello – håndhevelse av kjemivåpenforbudet.

Et annet mulig hjemmelsgrunnlag som det har vært hentydet til, finnes under reglene for forbudte stridsmidler, altså snarere i in bello-reglene. Angrepet ville i så fall anses som håndhevelse av Syrias folkerettsforpliktelser under det sedvanerettslige forbudet mot kjemiske stridsmidler og Syrias forpliktelser under CCW – kjemivåpenkonvensjonen – som Syria ratifiserte i 2013. Dersom formålet med angrepet var å sende et utvetydig budskap om forbudet mot kjemiske stridsmidler, er jo nettopp håndhevelse av CCW det man burde argumentere for. Argumentet svekkes imidlertid betydelig av at det ikke gis hjemmel for slik maktbruk i kjemivåpenkonvensjonen.

Det kan likevel anføres at Sikkerhetsrådet har hatt et uvanlig tett grep om den kjemiske avvæpningsprosessen i Syria. Sikkerhetsrådet påla Syria å ut-transportere sine kjemiske stridsmidler gjennom sikkerhetsrådsresolusjon 2118 (2013), og assisterte i prosessen som ble avsluttet i 2015. Det er derfor ikke unaturlig at Sikkerhetsrådet også håndhever den klare forutsetningen om at kjemivåpen ikke skal benyttes i borgerkrigen. Spørsmålet blir imidlertid hvorfor tre av Sikkerhetsrådets fem faste medlemmer velger å handle uten at man har de resterende to medlemmene med seg. Dertil er det vanskelig å se hvordan det var riktig å angripe før OPCW – altså kjemivåpenkonvensjonens egen fakta-gruppe – hadde fått anledning til å ta stilling til påstandene om kjemivåpenangrep. OPCW ankom Douma dagen etter angrepet fra USA, Frankrike og Storbritannia fant sted.

• In bello – represalier fra part som befinner seg i samme krigsteater.

Et annet og helt separat hjemmelsgrunnlag under in bello-reglene finnes i retten til stridsmessige represalier (eng. belligerent reprisals). Dette er en sedvanebasert regel som går langt tilbake i historien. Utgangspunktet er at en part i en væpnet konflikt kan benytte militære virkemidler som bryter med folkeretten i den hensikt å presse en annen part til å slutte med sine vedvarende eller pågående brudd med folkeretten. Det er dermed nært beslektet med nødretten. Unntaket er snevert, og reguleres av det alminnelige proporsjonalitetsprinsippet i folkeretten – altså maktbruken kan kun være nødvendig og proporsjonal med formålet å presse/hindre parten i å fortsette sine folkerettsbrudd.

Etter 2. Verdenskrig har det lovlige området for represalier blitt stadig innsnevret, og det er alminnelig antatt at represalier som rammer krigens ofre (altså brudd på de fire Geneve-konvensjonene, mot krigsfanger eller sivile) ikke er lov lenger. Det området som særlig utpeker seg for represalier er angrep mot fiendens våpen og (ulovlig) militær infrastruktur. Angrepet i Douma 14. april er et eksempel på et angrep som har som formål å redusere Assad-regimets evne til folkerettsbruddet bruk av kjemiske stridsmidler, og synes å passe godt inn i området for lovlige stridsmessige represalier. At   slike krigsmidler har blitt benyttet synes å være hevet over tvil etter gjentatte rapporter fra OPCW. Indikasjoner på nok et angrep med kjemivåpen kan dermed gi anledning til bruk av represalier. Kravene til bevis i en slik situasjon vil være relativt lave. Konstatert folkerettsbrudd i samme konflikt av samme aktør vil gjøre at terskelen for tilstrekkelig indikasjoner er innfridd tidlig. Tidsrommet for represalier er imidlertid begrenset, og angrep mot infrastruktur bør være ganske nær i tid og rom til påståtte brudd for å være i overenstemmelse med represaliehjemmelen.

En innvending mot å anføre represalier er at USA, Frankrike og Storbritannia ikke ligger i direkte konflikt med Assad-regimet. Dette er altså represalier som gjøres mot en part i en konflikt (den syriske borgerkrigen) hvor de angripende aktører ikke er parter i den samme konflikten. Her kan det anføres at USA, Frankrike og Storbritannia, gjennom deltakelse i fiendtligheter på syrisk territorium, er krigførende parter i det samme krigs-teateret som Assad-regimet, og at deres interesser i å hindre bruk av masseødeleggelsesvåpen i det samme teateret er tilstrekkelig til å gi disse statene rett til stridsmessige represalier.

Angrepet vil dermed ikke være innledning til en ny konflikt mellom USA, Frankrike og Storbritannia på den ene siden og syriske myndigheter på den andre. Snarere vil angrepet være regulert av in bello-regler for pågående krigshandlinger på syrisk territorium, men representere en midlertidig sammenblanding av partsforhold i krigsteateret med det formål å avskrekke syriske myndigheter fra ytterligere kjemivåpenbruk.

 Både Frankrike og Tyskland har formulert sine reaksjoner på måter som kan antyde at hjemmelen er stridsmessige represalier.

Avslutningsvis er det verdt å minne om at folkeretten er et regelverk primært av og for stater. I likhet med det amerikanske angrepet mot syriske mål i april 2017, er det også i 2018 en forskjell å merke mellom media og akademias reaksjoner på den ene siden, og statenes holdninger til angrepets lovlighet på den andre.